Il danno da provvedimento amministrativo illegittimo tra annullamento, colpa della P.A. e tutela dell’affidamento
di Avv. Tommaso Rossi – Avvocato amministrativista
Ogni anno migliaia di cittadini e imprese ottengono l’annullamento di provvedimenti amministrativi illegittimi. Molto meno conosciuta è, invece, la fase successiva: quando l’illegittimità di un atto della Pubblica Amministrazione si traduce anche nel diritto al risarcimento del danno?
Si tratta di una domanda tutt’altro che teorica.
Un provvedimento illegittimo può incidere profondamente sulla vita delle persone: l’esclusione da una graduatoria, il diniego di un’autorizzazione, l’annullamento di un concorso, il rigetto di un contributo, la perdita di un servizio pubblico o l’adozione di un atto discriminatorio possono determinare conseguenze economiche, professionali e personali di notevole rilievo.
Tuttavia, l’annullamento dell’atto non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del danno.
È proprio questo uno degli aspetti più delicati del diritto amministrativo contemporaneo.
L’annullamento del provvedimento non basta
Nel nostro ordinamento il giudice amministrativo distingue nettamente due piani.
Il primo riguarda la legittimità dell’azione amministrativa.
Il secondo riguarda la responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione.
In altre parole, il fatto che un provvedimento venga annullato non significa, di per sé, che l’Amministrazione sia automaticamente tenuta a risarcire tutti i danni lamentati dal cittadino.
L’art. 30 del Codice del processo amministrativo consente infatti di chiedere il risarcimento del danno derivante dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo, ma richiede la dimostrazione di ulteriori presupposti, tra cui:
- l’illegittimità del provvedimento;
- l’esistenza di un danno effettivo;
- il nesso causale tra provvedimento e pregiudizio;
- la colpa (o il dolo) dell’Amministrazione.
È proprio quest’ultimo requisito a rappresentare, nella pratica, il terreno sul quale si concentrano le principali controversie.
Quando può dirsi sussistente la colpa della Pubblica Amministrazione?
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito da tempo che la responsabilità della P.A. non consegue automaticamente all’annullamento del provvedimento.
Occorre verificare, caso per caso, se l’Amministrazione abbia esercitato il proprio potere in modo negligente, irragionevole, incoerente o in violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione.
Non è quindi sufficiente dimostrare che il provvedimento fosse illegittimo.
È necessario verificare se l’errore amministrativo fosse evitabile alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale esistente al momento dell’adozione dell’atto.
Si tratta di una valutazione estremamente concreta, nella quale assumono rilievo molteplici fattori:
- la chiarezza della normativa applicabile;
- l’esistenza di precedenti giurisprudenziali;
- la motivazione del provvedimento;
- la ragionevolezza dell’interpretazione adottata;
- il comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione.
Il ruolo della tutela dell’affidamento
Negli ultimi anni un principio ha assunto un’importanza sempre maggiore: la tutela dell’affidamento del cittadino.
L’azione amministrativa non deve essere soltanto conforme alla legge.
Deve essere anche coerente, prevedibile e rispettosa dell’affidamento che la stessa Amministrazione contribuisce a creare attraverso i propri comportamenti.
Ciò significa che, quando una Pubblica Amministrazione modifica improvvisamente il proprio orientamento interpretativo senza adeguata motivazione, incidendo negativamente su situazioni già consolidate, il tema della responsabilità risarcitoria assume una rilevanza del tutto particolare.
In questi casi, infatti, il giudice non è chiamato soltanto a verificare la correttezza formale del provvedimento, ma anche la complessiva ragionevolezza dell’azione amministrativa e la conformità della stessa ai principi di buona fede, imparzialità e correttezza.
Quali danni possono essere risarciti?
Ogni vicenda presenta caratteristiche proprie, ma i danni risarcibili possono comprendere sia componenti patrimoniali sia componenti non patrimoniali.
Tra le principali voci che ricorrono nella pratica vi sono:
- perdita di redditi o opportunità lavorative;
- maggiori spese sostenute a causa dell’atto illegittimo;
- perdita di contributi o benefici economici;
- danni organizzativi subiti da imprese o famiglie;
- danni conseguenti alla lesione di diritti fondamentali;
- danni non patrimoniali, quando ne ricorrano i presupposti.
Naturalmente ciascuna voce deve essere adeguatamente provata oppure, nei casi consentiti dalla legge, valutata equitativamente dal giudice.
Le pronunce della Corte costituzionale incidono automaticamente sulla responsabilità della P.A.?
È una questione di grande attualità.
Sempre più frequentemente accade che una sentenza della Corte costituzionale o della Corte di cassazione modifichi l’interpretazione di una determinata disciplina.
In questi casi ci si chiede se la Pubblica Amministrazione debba automaticamente rispondere dei danni prodotti da provvedimenti adottati prima di tali pronunce.
La risposta non è univoca.
La giurisprudenza tende ad escludere la responsabilità quando l’Amministrazione abbia operato in un quadro normativo oggettivamente incerto e abbia adottato una soluzione interpretativa ragionevole.
Diverso è il caso in cui emergano ulteriori elementi, come precedenti comportamenti incoerenti della stessa Amministrazione, violazioni dell’affidamento del cittadino o mutamenti interpretativi immotivati.
È proprio in queste situazioni che il giudizio sulla colpa della P.A. richiede un’analisi particolarmente approfondita.
Un settore in continua evoluzione
Il tema della responsabilità della Pubblica Amministrazione rappresenta oggi uno degli ambiti più dinamici del diritto amministrativo.
L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale, europea e amministrativa impone una costante rivalutazione dei rapporti tra cittadino e pubblici poteri, valorizzando principi quali la buona amministrazione, la tutela dell’affidamento, la ragionevolezza e la proporzionalità dell’azione amministrativa.
Per questo motivo ogni vicenda richiede un’analisi specifica e non può essere affrontata attraverso automatismi.
L’esperienza dello Studio
Lo Studio Legale Rossi, Copparoni & Partners assiste privati, imprese ed enti nelle controversie di diritto amministrativo, occupandosi di impugnazione di provvedimenti amministrativi, procedure concorsuali, appalti pubblici, urbanistica, ambiente e responsabilità della Pubblica Amministrazione.
Recentemente lo Studio ha ottenuto un’importante pronuncia favorevole del TAR Marche in una controversia concernente l’accesso ai servizi educativi comunali e i principi di uguaglianza, tutela dell’affidamento e corretta interpretazione dell’azione amministrativa. La vicenda è destinata a proseguire nella fase relativa alla responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione, affrontando questioni giuridiche di particolare interesse sul rapporto tra annullamento del provvedimento, colpa della P.A. e risarcimento del danno.
Per informazioni o per richiedere una consulenza è possibile contattare lo Studio attraverso la sezione dedicata del sito.
