Un’istanza presentata al Comune, alla Regione o a un altro ente pubblico può rimanere senza risposta per settimane o mesi. Ma il silenzio della Pubblica Amministrazione non ha sempre lo stesso significato e, soprattutto, non lascia necessariamente il cittadino senza tutela.
di avv. Tommaso Rossi – Avvocato amministrativista
La prima regola da conoscere è semplice: quando un procedimento consegue obbligatoriamente a un’istanza oppure deve essere iniziato d’ufficio, l’amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante un provvedimento espresso. Lo stabilisce l’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, uno dei principi fondamentali del procedimento amministrativo.
La difficoltà nasce quando il termine decorre senza che arrivi alcuna decisione. In questi casi non bisogna presumere automaticamente né che la domanda sia stata accolta né che sia stata respinta: occorre individuare quale disciplina si applichi a quel particolare procedimento.
Quanto tempo ha la Pubblica Amministrazione per rispondere?
In via generale, quando una legge o un regolamento non stabiliscono un termine diverso, il procedimento deve concludersi entro trenta giorni. Per molte pratiche, tuttavia, sono previsti termini specifici, spesso più lunghi, che dipendono dall’amministrazione competente e dalla materia interessata.
Il punto di partenza è quindi verificare:
- la data di presentazione e protocollazione dell’istanza;
- la norma che disciplina il procedimento;
- il termine previsto per la sua conclusione;
- l’eventuale richiesta di integrazioni documentali o la sospensione del termine;
- l’esistenza di disposizioni che attribuiscano al silenzio un significato particolare.
Solo dopo questa verifica è possibile capire se l’amministrazione sia effettivamente in ritardo e quale rimedio utilizzare.
Il silenzio-inadempimento: quando il silenzio non decide nulla
Nella maggior parte dei casi in cui la legge impone all’ente di adottare un provvedimento espresso, l’inerzia costituisce un silenzio-inadempimento. Significa che l’amministrazione non ha adempiuto al proprio obbligo di decidere.
Il silenzio-inadempimento, di regola, non equivale a un rigetto della domanda. Il cittadino non deve quindi impugnare un diniego inesistente, ma può chiedere al giudice amministrativo di accertare l’obbligo dell’ente di pronunciarsi.
Il presupposto indispensabile è che esista un vero obbligo giuridico di provvedere. Non ogni sollecitazione indirizzata a un ente pubblico obbliga infatti l’amministrazione ad aprire un procedimento e a concluderlo. In particolare, le semplici richieste dirette a ottenere l’esercizio di un potere di autotutela non fanno normalmente sorgere un obbligo di risposta, perché l’autotutela ha carattere discrezionale, salvo specifiche eccezioni.
Silenzio-assenso e silenzio-rigetto: due ipotesi diverse
In alcuni procedimenti avviati su domanda del privato, il decorso del termine senza risposta può produrre un effetto favorevole: è il cosiddetto silenzio-assenso, disciplinato in via generale dall’articolo 20 della legge n. 241 del 1990.
Questa regola non opera indiscriminatamente. La legge prevede importanti esclusioni, in particolare per procedimenti che coinvolgono interessi sensibili, come il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo, la cittadinanza e la salute pubblica, oltre agli altri casi espressamente individuati dalla normativa.
In altre materie il legislatore attribuisce invece al silenzio il valore di rigetto. Un esempio tradizionale riguarda l’accesso documentale: trascorsi trenta giorni senza risposta, la richiesta si considera respinta e possono attivarsi i rimedi specificamente previsti. Per l’accesso civico e per l’accesso civico generalizzato occorre però considerare la disciplina propria e la più recente giurisprudenza amministrativa, senza applicare automaticamente le regole dell’accesso documentale.
La distinzione è decisiva: lo stesso comportamento materiale dell’amministrazione — non rispondere — può integrare un inadempimento, produrre un assenso oppure equivalere a un diniego, a seconda del procedimento.
La diffida è obbligatoria?
Una diffida formale può essere molto utile per ricostruire i fatti, richiamare il responsabile del procedimento e sollecitare una decisione. Non è però, in via generale, una condizione necessaria per proporre l’azione contro il silenzio.
Gli articoli 31 e 117 del Codice del processo amministrativo consentono infatti di ricorrere al TAR una volta decorso il termine per la conclusione del procedimento, anche senza una preventiva diffida.
Prima di agire è comunque opportuno valutare se inviare una sollecitazione motivata, verificare l’ufficio titolare del potere sostitutivo e acquisire la documentazione relativa alla pratica. In molti casi una richiesta precisa e giuridicamente fondata può favorire la conclusione del procedimento senza necessità di giudizio.
Il ricorso al TAR contro il silenzio
Quando l’inerzia prosegue, chi ha interesse può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale. L’azione può essere esercitata finché perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine entro il quale l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere. Resta ferma, quando ne ricorrono i presupposti, la possibilità di presentare nuovamente l’istanza.
Il giudizio segue un rito speciale e accelerato. Se accoglie il ricorso, il TAR ordina all’amministrazione di adottare un provvedimento entro un termine che, di norma, non supera trenta giorni. Il giudice può inoltre nominare un commissario ad acta, anche nella stessa sentenza, affinché intervenga qualora l’ente continui a non provvedere.
Il giudice amministrativo non sostituisce normalmente la propria valutazione a quella dell’ente. Può pronunciarsi sulla fondatezza della domanda soltanto quando si tratta di attività vincolata oppure quando non residuano margini di discrezionalità e non sono necessari ulteriori adempimenti istruttori.
Si può chiedere il risarcimento del danno da ritardo?
L’articolo 2-bis della legge n. 241 del 1990 riconosce la possibilità di ottenere il risarcimento del danno ingiusto causato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
Il risarcimento, tuttavia, non è automatico. Il semplice superamento del termine non basta: occorre dimostrare l’effettiva esistenza di un danno, il collegamento causale con il ritardo e gli altri elementi richiesti per affermare la responsabilità dell’amministrazione. Assume inoltre rilievo la spettanza del bene della vita richiesto, soprattutto quando il pregiudizio lamentato dipende dal mancato tempestivo conseguimento di un’autorizzazione, di un beneficio o di un’altra utilità.
In alcune ipotesi la legge può prevedere anche un indennizzo per il mero ritardo, distinto dal risarcimento, ma è sempre necessario verificare la disciplina applicabile al procedimento concreto.
Cosa fare concretamente quando l’amministrazione tace
Chi non riceve risposta dovrebbe evitare sia di attendere indefinitamente sia di considerare automaticamente respinta la propria richiesta. È consigliabile:
- conservare l’istanza, la ricevuta PEC e il numero di protocollo;
- individuare il termine di conclusione del procedimento;
- verificare se il silenzio abbia valore di assenso, rigetto o inadempimento;
- controllare eventuali sospensioni e richieste di integrazione;
- individuare il responsabile del procedimento e il titolare del potere sostitutivo;
- valutare una diffida o una richiesta formale di conclusione;
- non lasciare decorrere il termine annuale previsto per l’azione contro il silenzio;
- documentare sin dall’inizio gli eventuali danni prodotti dal ritardo.
Approfondimenti collegati: consulta anche l’articolo su quando la Pubblica Amministrazione deve risarcire il cittadino e la pagina dedicata ai servizi dello Studio in materia di diritto amministrativo.
Conclusioni
Il silenzio della Pubblica Amministrazione non è una zona priva di regole. L’ordinamento impone agli enti pubblici di concludere i procedimenti e mette a disposizione del cittadino strumenti amministrativi e giudiziari per reagire all’inerzia.
La tutela corretta dipende però dalla natura dell’istanza e dal significato che la legge attribuisce al silenzio in quello specifico procedimento. Prima di agire è quindi essenziale ricostruire termini, normativa applicabile e obiettivo concretamente perseguibile.
Rossi, Copparoni & Partners assiste cittadini, professionisti e imprese nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, nella gestione delle istanze e nei giudizi davanti al TAR. Il presente contributo ha carattere informativo e non sostituisce la valutazione del singolo caso.
